Właściwa forma odmowy udostępnienia informacji publicznej

Przede wszystkim należy rozróżnić sytuacje, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publiczną od sytuacji, gdy jest uznawana za informację publiczną, ale nie podlega udostępnieniu. Inaczej mówiąc, trzeba zrozumieć, że istnieje kategoria informacji, które co prawda posiadają status informacji publicznej, ale przepisy prawa wyłączają ich udzielenie. Problematyka identyfikacji informacji jako publicznej jest niezwykle szeroka, zatem warto przybliżyć kilka najbardziej charakterystycznych przykładów.

Ocena, czy konkretna informacja jest informacją publiczną, jest niejednokrotnie trudnym zadaniem. Trudności mają nawet osoby fachowo zajmujące się prawem dostępu do informacji publicznej. Nie sposób niestety stworzyć katalogu informacji, które nie stanowią informacji publicznej. Każdy konkretny wniosek podlega odrębnej ocenie.

Kluczową sprawą jest określenie, czy pytanie dotyczy „sprawy publicznej”, czyli posiadającej znaczenie dla funkcjonowania czy organizacji przedszkola jako instytucji oświatowej realizującej zadanie publiczne, jakim jest edukacja. Istotne jest też, czy pytanie zadane przez wnioskodawcę dotyczy sfery faktów, tylko bowiem pytanie o fakty i dane jest pytaniem o informacje publiczną(wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 494/22).

Innym przypadkiem jest wniosek złożony jedynie pozornie w celu pozyskania informacji publicznej. Najczęściej taka sytuacja zachodzi w wypadku tzw. nadużycia prawa do informacji publicznej. Chodzi o sytuacje, gdy wnioskodawca pod pozorem wniosku o dostęp do informacji publicznej w istocie dąży do intencjonalnego, złośliwego utrudnienia czy wręcz zakłócenia pracy jednostki poprzez składanie wniosków z znacznej ilości obejmującej szeroki katalog informacji. Opisane działanie wnioskodawcy nie ma na celu uzyskanie informacji, zatem jego wniosek (wnioski) nie powinien być traktowany jako złożony na podstawie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Jak wskazano wcześniej, walor informacji publicznej nie oznacza, iż zawsze będzie podlegać ona udostępnieniu. W szczególności trzeba zwrócić uwagę na wynikające z przepisów prawa wyłączenia z udostępnienia informacji publicznej.

Dla przedszkoli najistotniejsze znaczenie będzie miał art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem „prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa”.

Sztandarowym przykładem może być kwestia wynagrodzeń. O ile wynagrodzenia pracowników należących do tzw. osób pełniących funkcje publiczne stanowią informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia pracownika niepełniącego funkcji nie podlega udostępnieniu. Nie oznacza to jednak, że automatycznie można przyjąć, że wszelkie elementy wynagrodzenia pracownika o statusie osoby pełniącej funkcję publiczną są udostępniane. Składniki wynagrodzenia o charakterze socjalnym, czyli niemające bezpośredniego związku z pełnioną funkcją (zasiłki, zapomogi) nie powinny być udostępnione. Wiążą się one bowiem z informacją o sytuacji rodzinnej osoby. Podobnie ma się sprawa z dokumentami urzędowymi wytworzonymi w przedszkolu. Co prawda stanowią one informację publiczną, ale jeżeli ich treść zawiera dane osób niepełniących funkcji publicznej, np. dzieci czy ich rodziców, nie podlegają udostępnieniu. Ich udostępnienie może bowiem naruszać prywatność tych osób.

Rozróżnienie pomiędzy informacją będącą w posiadaniu przedszkola, ale niestanowiącą informacji publicznej a informacją publiczną niepodlegającą udostępnieniu jest bardzo istotne. Wpływa bowiem na przyjęcie właściwej, zgodnej z prawem formy odmowy załatwienia wniosku. Przyjęcie niewłaściwego rozwiązania formalno-prawnego zakończenia sprawy może narazić dyrektora na zarzut bezczynności. W rezultacie zaś może skutkować skargą do sądu administracyjnego, nawet gdy odmowa realizacji wniosku jest merytorycznie uzasadniona.

Jak wspomniano wyżej, możemy mieć do czynienia z dwoma sytuacjami:

1. informacja, której żąda wnioskodawca, nie stanowi informacji publicznej lub wniosek faktycznie nie stanowi wniosku o informację publiczną,
2. informacja, której żąda wnioskodawca, stanowi informację publiczną, ale nie podlega udostępnieniu.

W przypadku gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, prawidłową formą odpowiedzi odmownej jest zwykła informacja pisemna. Należy jej udzielić w terminie najpóźniej 14 dni od daty złożenia wniosku. Nie wydaje się decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ wniosek jej nie dotyczy. Pismo to ma charakter informacji, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Co jednak ważne, nie wystarczy suche jednozdaniowe stwierdzenie. Wnioskodawca powinien poznać przyczynę braku udostępnienia.

W sytuacji gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, ale informacja ta nie może zostać udostępniona, dyrektor powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do postępowania dotyczącego odmowy dostępu do informacji publicznej, zgodnie za art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Omówienie całej procedury przekracza ramy niniejszego opracowania, należy jednak wskazać, że mają tu zastosowanie wszelkie rygory dotyczące wynikające z przepisów k.p.a. Zwracam natomiast uwagę na pewne istotne odmienności:

• po pierwsze termin na wydanie decyzji wynosi 14 dni,
• po drugie w uzasadnieniu decyzji o odmowie oprócz elementów wymaganych w k.p.a. wskazuje się także:
  • imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji (np. inspektor ochrony danych osobowych, który zajął stanowisko w sprawie braku możliwości udostępniania danych osobowych),
  • oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (np. dzieci uczęszczające do przedszkola, nie podaje się oczywiście danych pozwalających na personalną identyfikację).

Również w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a nie wykazał – wbrew przepisowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu informacji – należy wydać decyzję odmowną.

Poza opisanymi sytuacjami mogą zaistnieć inne, wiążące się z negatywnym załatwieniem wniosku o dostęp do informacji publicznej.

Wnioskodawca może żądać informacji, której przedszkole nie posiada. Trzeba wyraźnie podkreślić, że dyrektor przedszkola nie jest zobowiązany do poszukiwania czy uzyskiwania informacji u innych podmiotów w celu odpowiedzi na wniosek. Wystarczająca jest informacja, że przedszkole nie posiada danych czy dokumentów, o których udostępnienia żąda wnioskodawca. Można wskazać np.:

• że przedszkole nie gromadzi danych czy dokumentów, o które wystąpiono, albo
• że dokumenty zostały brakowane (zniszczone).

Nie ma potrzeby wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Również, jeżeli informacja, której przekazania żąda wnioskodawca, została udostępniona już w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie. Wówczas wskazane jest podanie jednoznacznej lokalizacji w BIP żądanej informacji np. poprzez wskazanie linku bezpośrednio odsyłającego do danego dokumentu. Podobnie jak wyżej, nie wydaje się tu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Reasumując, odmowa załatwienia wniosku tzw. zwykłym pismem, bez potrzeby wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy wnioskodawca:

• żąda informacji (dokumentu), która nie posiada charakteru informacji publicznej,
• żąda informacji, której jednostka (przedszkole) nie posiada,
• żąda informacji, która jest już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej,
• składa wniosek, który nie może być procedowany w trybie dostępu do informacji publicznej (nadużycie prawa do informacji publicznej).

Natomiast wydanie decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej jest wymagane, gdy wnioskodawca:

• żąda informacji publicznej objętej przepisami prawa ograniczającymi ich udostępnienie,
• żąda informacji publicznej przetworzonej, ale nie wykazał szczególnego interesu prawnego w jej pozyskaniu.